مقدمه
درطول تاريخ ، روابط بين كشورهاي مختلف اكثرا” بوسيله انعقاد معاهدات وتوافقهاي گوناگون . صورت خارجي وتجلي عيني مي يافته است . از طرف ديگر ، بسياري از اختلافات و منازعات بين المللي ،مولود عدم اجراي معاهدات منعقده بين دولتها و يا مربوط به اختلاف درتفسير موافقتنامه ها بوده و هست . اهميت معاهدات تنها منحصر به روابط دو جانبه كشورها نمي شود ، بلكه در زمينه معاهدات چند جانبه اغلب ضوابط حقوق بين الملل در مقاوله نامه هائي شكل مي گيرد كه توسط نمايندگان رسمي كشورهاي جهان دركنفرانسهاي ديپلماتيك ويا نهادهاي ديگر بين المللي تدوين يافته و مقبوليت عام به خود گرفته است . بعلاوه تاسيس اغلب سازمانهاي بين اللي همچون سازمان ملل متحد وغيره ، مبتني برمعاهدات بين المللي است كه به نامهاي منشور . ميثاق ويا پيمان ،بين كشورهاي تشكيل دهنده آنها منعقده شده است . بنابراين حقوق معاهدات از فصول و مباحث مهم واساسي است كه در حقوق بين الملل معاصر مورد بررسي قرار مي گيرد ، بويژه پس ازتدوين كنوانسيونهاي وين 1969 راجع به حقوق معاهدات بين دولتها 1 و نيز 1986 راجع به حقوق معاهدات بين دولتها و سازمانهاي بين المللي ،بسياري از قواعد عرفي اين رشته از حقوق به صورت قواعد مدون و مكتوب درآمده است .
در ايران تا آنجا كه اطلاع داريم هيچگونه كتاب و يا مقاله اي جز آنچه كه از كتب حقوقدانان غربي با عنوان حقوق بين الملل عمومي ترجمه و يا اقتباس شده است ، نظام حقوقي معاهدات را اختصاصا” در قانون وعرف ايران مورد بررسي قرار نداده است ،از اين گذشته بررسي نحوه تنظيم معاهدات درحقوق كنوني ايران اهميتي دوچندان دارد ،زيرا از يك طرف اصول قانون اساسي جمهوري اسلامي در اين زمينه تاكنون مورد بحث و كاوش جامع و همه جانبه قرار نگرفته است و از طرف ديگر ، در سنوات اخير قوه اجرائيه و سازمانهاي دولتي و نيز قوه مقننه رويه واحدي در نحوه تنظيم موافقتنامه ها و تفاهم نامه هاي بين المللي نداشته اند . بدين لحاظ ضرورت مطالعه انتقادي براي هماهنگ نمودن اين روشها هرچه بيشتر احساس مي شود .
موضوعات اين مقاله در دو بخش مورد مطالعه قرار مي گيرد : نخست تعريف معاهده بين المللي وانواع آن و نيز اصل وفاي به عهود ( بخش اول ) ،و سپس مراحل تنظيم معاهدات درحقوق ايران ( بخش دوم ) را مورد بررسي قرار مي دهيم .
بخش 1
تعريف معاهده بين المللي وانواع آن و اصل وفاي به عهود
تعريف معاهده درحقوق بين الملل ،حقوق ايران و فقه اسلامي
الف . درحقوق بين الملل
تاقبل از تدوين كنوانسيون وين 1969 درباره حقوق معاهدات ، اكثر حقوقدانان از « معاهده »3 به عنوان مفهومي كلي و وسيله اي عام كه كشورهائي بين خود با صور و اشكال گوناگون ايجاد الزام مي كنند ، ياد مي نمودند 4 ، ولي كنوانسيون مزبور درماده 2 معاهده را نوعي « توافق بين المللي » 5 تلقي نموده و مفهوم محدودتري را براي آن شناخته است كه ذيلا” به تعريف اين دو واژه و تفاوتهايشان مي پردازيم .
1 .توافق بين المللي
توافق بين المللي به معني وسيع كلمه عبارت از عمل حقوقي است كه از تراضي دو ياچند جانبه 6 تابعان حقوق بين الملل 7 ايجاد گردد و مشمول حقوق بين الملل باشد .
بنابراين تعريف ، خصوصيات توافق بين المللي عبارتند از :
1 . هيچگونه شرط صوري ( مثلا” كتبي بودن ) براي توافق بين المللي لازم نمي باشد.
2 . بين تابعان حقوق بين الملل ( و نه اشخاص خصوصي ) منعقد شده باشد .
3 . مشمول حقوق بين الملل باشد ( و نه حقوق داخلي يك كشور معين ) .
4 . دو ياچند جانبه باشد و نه يكجانبه .
درمورد سه شرط اخيردر صفحات آتي و در بحث راجع به معاهده گفتگو خواهيم نمود ،اما در مورد ويژگي نخست ( فقدان شرايط صوري ) كه منحصر به توافق بين المللي مي باشد ، لازم است يادآوري شود كه برخلاف معاهده ، توافق بين المللي ممكن است شفاهي 8 و يا حتي بطور ضمني 9 منعقده شده باشد . 10
2 . معاهده بين المللي
معاهده بين المللي به معني عام كلمه ، نوعي توافق بين المللي است كه به صورت كتبي بين تابعان حقوق بين الملل منعقده شده و مشمول حقوق مزبور نيز مي باشد ( ماده 2 بند 1 شق الف از كنوانسيونهاي وين 1969 و 1986 مذكور ) .
بنابراين تعريف . معاهده داراي خصوصيات زير مي باشد :
1 . آزادي در نحوه كتبي بودن معاهده بين المللي .
2 . بين تابعان حقوق بين الملل منعقده شده باشد .
3 . مشمول حقوق بين الملل باشد.
4 . دو يا چند جانبه باشد و نه يكجانبه .
ذيلا” هريك از اين خصوصيات را جداگانه مورد بحث قرار مي دهيم .
اول . آزادي درنحوه كتبي بودن معاهده ك
معاهده هرچند كه بايد به صورت كتبي باشد ، اما طبق ماده 11 كنوانسيون وين 1969 نحوه و شكل التزام ، بسته به نظر و توافق كشورهاي طرف آن است و هيچگونه محدوديتي در اين امر وجود ندارد . 11 معاهده ممكن است در اشكال وصور رسمي و تشريفاتي و در مراحل طولاني تنظيم گردد ويا برعكس بسيار ساده و در مهلتي كم وبسرعت تهيه وامضاشود .
همچنين معاهد ممكن است در يك سند واحد يا دو يا چندين سند مجزا تنظيم گردد. هر چند براي انواع معاهداتي كه بعدا” به شرح آنها خواهيم پرداخت ( ازقبيل موافقتنامه .مقاوله نامه ، عهدنامه و 000 ) در عرف ديپلماتيك عملا” موارد استفاده بخصوصي وجود دارد ، ولي اين امر جنبه انحصاري ندارد و در بعضي موارد يكي به جاي ديگري نيز بكار گرفته مي شود.
دوم . معاهده بابد بين تابعان حقوق بين الملل منعقد گردد :
معاهده تنها بين دولتها ويا سازمانهاي بين الملل منعقد مي شود . اما اگر قرارها و موافقتهائي بين يك دولت ويك قوم يا جمعيت ويا قبيله اي بيگانه كه از نظر بين المللي هويت مستقلي براي آنها شناخته نشده است حاصل گردد ، چنين قرار و موافقتي معاهده بين المللي و حتي توافق بين المللي ـ به معنائي كه فوقا” بحث شد ـ خوانده نمي شود ، زيرا يك طرف آن ، از تابعان حقوق بين الملل محسوب نمي شود ، همچنين قراردادهاي مختلف مانند اعطاي امتيازات و غيره كه بين دولت و يك شخص حقيقي يا حقوقي خارجي ( خصوصي ) منعقد مي شود ،معاهده بين المللي محسوب نمي گردد ( مانند قراردادهاي نفتي بين دولت ايران و شركتهاي عضو كنسرسيون ، مورخ 1333 )
سوم . معاهده بايد مشمول قواعد حقوق بين الملل باشد :
برخلاف قراردادهاي بين المللي 12 كه عملا”مشمول مقررات حقوق داخلي يك كشور معين مي باشد ، 13 معاهده بين المللي تابع قواعد حقوق بين الملل است .
ماده 2 ( بند 1 شق الف ) كنوانسيونهاي وين 1969 و 1986 ، معاهده را به معني توافق بين الملل كه به صورت نوشته بين دولتها و يا سازمانهاي بين المللي منعقد شده و تابع حقوق بين الملل باشد ، تعريف نموده است .
چهارم . معاهده بايد دو يا چند جانبه باشد :
از اين خصوصيت معاهده چنين استنتاج مي شود كه اعلام يكجانبه يا تعهد يك دولت ( في المثل اعلاميه رئيس جمهور يا نخست وزير ) و يا حتي اقدامات و تصميمات مشابه دودولت بدون اينكه نسبت به انجام آنها قبلا” توافق وتعهدي شده باشد ، نه يك معاهده بين المللي محسوب مي شود و نه حتي يك توافق بين المللي 14 . معاهده ذاتا” از يك توافق دو جانبه بين المللي تشكيل مي شود و حتي ازنظر حقوقدانان ، اصولا” يك معاهده چند جانبه از تعدادي معاهده دوجانبه تشكيل شده است ،اما بتدريج معاهده چند جانبه با شكل و محتواي خاص خود در سطح بين المللي تدوين يافته و در نتيجه بيشتر به يك اقدام قانونگذاري شباهت يافته است تا يك رابطه قراردادي 15
ب . تعريف معاهده در حقوق ايران
نويسندگان ايران در كتب حقوق بين الملل عمومي كه اكثرا”از كتب مختلف حقوقي غربي ترجمه شده است ، تعاريف آشفته اي از معاهده به دست داده اند ،اين نويسندگان با اختلاط دو اصطلاح « قرارداد » كه در حقوق مدني بكار برده مي شود 16 و « معاهده » كه در روابط بين الملل گفته مي شود ، 17 براين آشفتگي افزوده اند . في المثل يكي از آنان در ذيل عنوان انواع منابع حقوق بين الملل نوشته است : « قرارداد ، توافق علني بين دو يا چند موضوع حقوق بين الملل مي باشد كه به دنبال آن حق و تكليف مشخصي براي هريك از طرفين قرارداد بوجود مي آيد » 18 اين تعريف ،ناقص و مبهم است .
برخلاف آنچه كه در اين تعريف آمده است ،علني بودن از شرايط يك معاهده نمي باشد ، خصوصا” اصل 24 قانون اساسي سابق ايران (مورخ 1324 هجري قمري ) صريحا” استتار عهدنامه ها رامجاز دانسته بود . اما شرط اينكه توافق بايدمشمول قواعد حقوق بين الملل باشد ، كمتر مورد توجه حقوقدانان ايراني قرار گرفته است .
به نظر مي رسد معاهده به معني خاص كلمه در حقوق كنوني ايران عبارت است ازتوافقي كه بين كشور ايران و يك ياچند كشور خارجي ويا سازمانهاي بين المللي به صورت كتبي منعقد شده ، مشمول مقررات فراملي قرار گرفته و الزام آور بودن آن در ايران منوط به موافقت قوه مقننه شده باشد .
طبق اين تعريف در يك معاهده بين المللي ، طرف توافق ،هميشه كشور جمهوري اسلامي ايران به معني عام كلمه خواهد بود و نه قوه مجريه آن ، برخلاف تفاهم نامه ها كه طرف آن ـ چنانكه بعدا” خواهيم ديد ـ معمولا” اجراي قوه مجريه دولت جمهوري اسلامي ايران يعني وزارتخانه ها يا ساير سازمانها و ارگانهاي اداري واجرائي مي باشند . بعلاوه هم اكنون معاهدات در ايران الزاما” مشمول حقوق بين الملل موضوعه نمي باشند ، بلكه ممكن است مشمول حقوق اسلام باشند ، چنانكه از مفاد وروح بسياري ازموافقتنامه هائي كه در سالهاي اخير با كشورهاي اسلامي منعقد شده است ، اين امر استنباط مي شود . 19
ج . در حقوق بين الملل اسلامي 20
در تاريخ اسلام معاهده هاي منعقده بين حكومت اسلامي وساير دول و امم كه به نامهاي مهادنامه ياموادعه نيز موسوم گرديده است ، نوعي معاهده تلقي مي شود كه با امضاي آن آثار ويژه حقوقي ايجاد مي گردد .
معاهده در اسلام به معناي وسيع كلمه بكار رفته است ، به نحوي كه توافق با يك قبيله يا بعضي از اقوام و طوايف نيز به عنوان معاهده معتبر و لازم تلقي مي شود . بعلاوه معاهدات در اسلام مشمول قواعد بين المللي به نحوي كه در حقوق بين الملل غربي و معاصر پذيرفته شده است ، نمي گردد ، زيرا همانطور كه در بحث از اصل وجوب ايفاد عهد بدان اشاره خواهيم كرد ، هم در شرع و هم در عرف جوهر معاهده به اراده طرفين محدود و وابسته است .
در اسلام ترديدي در مشروعيت معاهدات بين المللي نيست ، چون انعقاد آنها راه و وسيله اي است براي تحقق اهداف عاليه اسلام و لذا امام و پيشواي مسلمين مي تواند با غير مسلمين موافقتنامه هائي را چنانچه صلاح دين وامت باشد و يا موجب تاليف قلوب آنان به سمت مسلمين گردد ، منعقد نمايد . 21
قرآن مجيد انعقاد معاهدات را با حكومتهاي غيراسلامي و يا اقوام و جماعات و يا گروههاي غيراسلامي مجاز تلقي فرموده است :
كيف يكون للمشركين عهد عندالله و عند رسوله الا الذين عاهدتم عندالمسجد الحرام فما استقاموا لكم فاستقيموا لهم ان الله يحب المتقين . 22
چگونه مشركان كه عهد خدا و رسول را شكستند خدا و رسولش عهد آنها را نگاه دارند ؟ ليكن با آن مشركان كه در مسجد الحرام عهد بسته ايد ، تا زماني كه آنها برعهد خود پايدارند ، شما هم عهد آنها را بپائيد كه خدا متقيان را دوست مي دارد .
الا الذين يصلون الي قوم بينكم و بينهم ميثاق . 23
مگر آنان كه به قومي كه ميان شما عهد و پيماني هست در پيوسته باشند .
وان جنحوا للسلم فاجنح لها و توكل علي الله . 24
و اگر دشمنان به صلح و مسالمت تمايل داشتند ، تو نيز مايل به صلح باش و بر خدا توكل كن .
اما در مورد شرايط معاهده در فقه اسلام ، هرچند پاره اي از نويسندگان معتقدند كه دراسلام لازم نيست تنظيم معاهده به صورت كتبي انجام شود و بدين لحاظ امضاي طرفين و ذكر تاريخ و اسامي و امضاي شهود جزء اركان معاهده نيست و فقط جهت سهولت براي اثبات اعتبار آن بكار گرفته مي شود، 25 معذلك بسياري از محققان گفته اند كه معاهده بايستي به صورت كتبي تهيه شده وتاريخ تنظيم و اسامي وامضاي طرفين و شهودي كه آن را تاييد مي نمايند ، قيد شود و بعلاوه بايستي مدت و مقررات آن تصريح گردد . 26
انواع معاهدات در حقوق ايران
قبلا”گفته شد كه معاهده به معناي وسيع كلمه عبارت از توافق بين المللي است كه به صورت كتبي بين دو يا چند تابع حقوق بين الملل منعقد شده و مشمول حقوق بين الملل نيز باشد . عمده ترين تقسيمي كه امروزه در نزد محققان مختلف مورد توجه قرار گرفته و در سالهاي اخيرنيز در روابط بين المللي ايران به نحوه چشمگيري رايج شده است ، تقسيم اين توافقهاي بين المللي به معاهدات رسمي 27 ( بنديكم ) و تفاهم نامه ها 28 ( بند دوم ) مي باشد . در نوع نخست ،تشريفات تنظيم معاهده به نحو كامل و در مراحل مختلف بتدريج به انجام مي رسد و حال آنكه در تفاهم نامه ها اين امر به نحو اختصاري وسريع تحقق مي پذيرد .
بند يكم . تقسيم بندي معاهدات رسمي
معاهده رسمي بنا به تعريف ، عبارت از معاهده اي است كه با انجام تشريفات كامل بين مقامات صالحه تدوين معاهدات ( نيروهاي معاهده سازي ) 29 در دو يا چند كشور منعقد و منشا حقوق و تكاليف قانوني براي كشورهاي مربوطه مي گردد . مقصود از تشريفات كامل ، انجام اقدامات مختلف و منظمي مي باشد كه در حقوق ايران عبارت است از : انجام مذاكرات . امضاي مقدماتي ( بوسيله نمايندگان مجاز ) ، تصويب آن در مجلس شوراي اسلامي ، تاييد شوراي نگهبان ،امضاي نهائي رياست جمهوري ، انتشار در روزنامه رسمي ، مبادله اسناد تصويب و در پايان ، احيانا” ثبت معاهده در دبيرخانه سازمان ملل متحد ( در بخش دوم اين مقاله بتفصيل هريك از اين مراحل را مورد بررسي جداگانه قرار خواهيم داد . )
در قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران فقط معاهدات رسمي مورد توجه قرار گرفته 30 و بموجب اصل 77 آن ، تصويب معاهدات بين المللي در مجلس لازم شمرده شده است ، اين معاهدات تحت عناوين عهدنامه ، مقاوله نامه ، قرارداد وموافقتنامه ذكر شده است ، در اصل 125 علاوه بر اين عناوين ،امضاي « پيمانهاي مربوط به اتحاديه هاي بين المللي » را نيز پس از تصويب مجلس ، با رئيس جمهور يا نماينده قانوني او مي داند . به استثناي « قرارداد بين المللي » كه ـ چنانكه بعدا”خواهيم گفت ـ بغلط در عداد معاهدات مشمول حقوق بين الملل عمومي قرار گرفته و بهرحال از موضوع بحث در اينجا خارج است ، در مورد بقيه عناوين چهارگانه مذكور در فوق ، هرچند پاره اي از حقوقدانان غربي تا حدودي معتقد به يكساني و مترادف بودن واژه هاي گوناگون دراين زمينه مي باشند 31 وبسياري از نويسندگان كتابهاي « حقوق بين الملل عمومي » به فارسي نيز از بكارگيري هريك از عناوين مختلف به جاي ديگري ابائي ندارند 32 و در زبان قانونگذاري ما نيز اين بي توجهي در بعضي موارد مشاهده شده است ، 33 ولي دقت علمي ضروري مي داند كه هريك ازاين عناوين و واژه ها به معني اصلي و دقيق خود بكار گرفته شود و از تداخل معاني و تشابه لغات احتراز بعمل آيد . به همين منظور و در تعريف هريك از اين عناوين چهارگانه ، ذيلا” سعي مي شود معني هر اصطلاح را در زبانهاي لاتيني جستجو نموده و سپس معادل فارسي آن را ارائه دهيم .
1 . عهدنامه : عهدنامه معاهده اي است كه با تشريفات كاملا” رسمي درمورد اساسي ترين روابط بين دو يا چند كشور منعقد مي شود.
در بعضي از موارد امضاي عهدنامه دراجلاسيهاي با حضور روساي كشورهاي ذينفع به امضا مي رسد . به عنوان مثال مي توان عهدنامه هاي مودت و اقامت بين ايران و اسپانيا 34 ، ايران واتريش 35 ، ايران و آلمان 36 ،ايران و لهستان 37 ، ايران و تركيه 38 و ايران با بسياري از كشورهاي ديگر 39 را ذكر نمود . مسامحتا” در بعضي موارد براي كنوانسيونهاي كلي 40 و يا بالعكس ،براي معاهداتي كه درموضوعاتي خاص منعقد شده ( به معني موافقتنامه )از اصطلاح عهدنامه استفاده شده است . 41
2 . مقاوله نامه ( كنوانسيون ) 42 : معمولا” مقاوله نامه به معاهده اي اطلاق مي شود كه به صورت چند جانبه بين ممالك متعددي تنظيم شده و هدف آن تدوين قواعد حقوقي است 43 ، مانند وضعيت اسراي جنگي 44 ، موضوع مقاوله نامه ( كنوانسيون ) هاي چهارگانه ژنو درباره مقاوله نامه راجع به منع كار اجباري 45 ، مقاوله نامه مربوط به تبعيض در امور استخدام واشتغال 46 و مقاوله نامه درمورد تخلفات ناشي از قرارداد استخدام كارگران بومي 47 .
بسياري از مقاوله نامه ( كنوانسيون ) ها در زبان قانونگذاري ايران تحت عنوان كلي « قرارداد » 48 آورده شده است 49 كه خالي از مسامحه نمي باشد ـ چنانكه درجاي ديگر بيان نموده ايم ـ .
3 . موافقتنامه 50 : موافقتنامه معاهده اي است كه روابط دو كشور را در زمينه هاي مختلف اقتصادي ، تجاري ، فرهنگي ، مالياتي ، حمل و نقل و غيره تنظيم وتعهدات دو جانبه اي را ايجاد مي نمايد 51 و 52
4 . پيمانهاي مربوط به اتحاديه هاي بين المللي : منظور ازاين اصطلاح كه در اصل 125 قانون اساسي بكار برده شده ، هر نوع معاهده اي است كه دولت ايران را در يكي از تشكيلات بين المللي وارد مي نمايد ،خصوصا” اگر به صورت پيمان اتحاد 53 باشد و نيز بعضي از عضويتها در سازمانهاي بين المللي 54 ـ چنانكه بعدا” بحث خواهيم كرد ـ . اصطلاحاتي كه براي نامگذاري معاهده تاسيس چنين اتحاديه هاي بين المللي بكار برده مي شود ، عبارتند از :
اساسنامه 55 : در حقوق بين الملل عبارت از سند بين المللي است كه مشخص كننده يك سازمان بين المللي و حدود صلاحيتها و وظايف آن مي باشد ، مانند اساسنامه ديوان بين المللي و حدود صلاحيتها و وظايف آن مي باشد ، مانند اساسنامه ديوان بين المللي دادگستري 56 ، اساسنامه سازمان بهداشت جهاني 57 ،اساسنامه دادگاه بين المللي نورمبرگ 58 و غيره 59 ، و يا آنكه وضعيت يك سرزمين را از نظر حقوق بين الملل مشخص نمايد ،مانند اساسنامه « ممل » 60 اساسنامه ممكن است مجازا” به معني صورتجلسه مذاكرات نمايندگن كشورها درباره يك قضيه بين الملل ومترادف مقاوله نامه ( كنوانسيون ) بكار رود 61
منشور 62 : سندي است كه يك سازمان بين المللي را ايجاد و صلاحيتها و نحوه فعاليت آن را مشخص مي نمايد ، مانندمنشور سازمان ملل متحد . 63 درمعني ديگر ، منشور سندي بين المللي است كه روسا يا نمايندگان چندين كشور اصول و موازيني را كه در نظر دارند در روابط بين المللي مراعات و از آنها حمايت نمايند ،در بردارد ،مانند منشور آتلانتيك كه در تاريخ 14 اوت 1941 توسط روزولت و چرچيل صادر شده است و يا منشور حقوق بشر كه نمايندگان كشورها در سازمان ملل متحد در تاريخ 10 دسامبر 1948 آن را صادر نموده اند .
ميثاق 64 : سندي است براي نامگذاري معاهده اي كه يا بمنظور حفظ صلح و يا به جهت همكاري نزديك بين كشورهاي امضا كننده تنظيم مي شود 65 ، مانند ميثاق جامعه ملل 66 يا ميثاق عمومي انصراف ازجنگ و ياميثاق حقوق بشر . 68
بند دوم . تفاهم نامه هاي بين المللي 69
نظر به تشريفات مفصل و طولاني كه براي تنظيم و لازم الاجرا شدن معاهدات رسمي ضروري مي باشد ، رويه معمول در روابط بين المللي راه حل ساده تري را در اكثر كشورهاي جهان شناخته و به اجرا نهاده است . طبق اين رويه . توافقهاي بين المللي دو كشور در زمينه هاي اداري و اجرائي ، تحت عنوان « تفاهم نامه هاي بين المللي » در مهلتي كمتر وتشريفاتي بسيار محدود بين مقامات اجرائي دو كشور مورد مذاكره قرار گرفته و به امضا مي رسد . دراين رويه به جاي مراحل مختلف و متوالي تنظيم معاهدات رسمي ( يعني مذاكره ،امضاي رئيس جمهور ، انتشار در روزنامه رسمي ومبادله اسناد تصويب ) ، تفاهم نامه معمولا” همزمان مورد مذاكره قرار گرفته و به امضا مي رسد و نهايتا”في المجلس مبادله اسناد انجام مي شود . اصولا” در حقوق بين الملل تفاوت بارز واساسي كه بين معاهده رسمي و تفاهم نامه وجود دارد ،مربوط به لزوم يا عدم لزوم تصويب آن توسط رئيس كشوراست . به عبارت ديگر ، معاهدات رسمي به نام رئيس كشور منعقد مي شود و توسط وي مورد تصويب نهائي قرار مي گيرد ، در حاليكه تفاهم نامه ها را مقامات اداري واجرائي شخصا” امضا مي كنند . 70 اما از نظر ايجاد حق و تكليف در روابط بين المللي هيچگونه تفاوتي بين معاهده و تفاهم نامه وجود ندارد 71 ، زيرا همه آنها جزء « تعهدات بين المللي » 72 يك كشور كه ديوان دائمي دادگستري بين المللي قيد كرده است ،به حساب مي آيند .
در سالهاي اخير اكثر اسنادي كه بين مقامات اداري دولت جمهوري اسلامي ايران و ساير كشورها خصوصا” پس از بازديدهاي رسمي به امضا مي رسد ، به صورت تفاهم نامه تهيه وامضا مي شود . 73 در سالهاي پس از انقلاب اسلامي تعداد تفاهم نامه هاي امضا شده توسط مسئولان اداري و اجرائي كشور ومقامات ممالك خارجي به نحو چشمگيري افزايش يافته است ، به نحوي كه از بهمي ماه 1357 تا اين تاريخ تعداد 194 تفاهم نامه با كشورهاي خارجي امضا شده اند كه نسخه اصلي آنها قاعدتا” در آرشيو وزارت امور خارجه بايگاني گرديده است و حال آنكه در همين مدت فقط 22 معاهده رسمي بين دولت جمهوري اسلامي ايران و كشورهاي خارجي مورد مذاكره قرارگرفته و به امضاي مقدماتي رسيده اند كه از آنها 5 موافقتنامه پس از تصويب مجلس شوراي اسلامي وتاييد شوراي نگهبان و امضاي رياست جمهوري لازم الاجرا گرديده اند ،و مابقي يا در آينده به قوه مقننه تقديم خواهند شد ويا در مجلس به جهات مختلف رد شده و يا تغييرات كلي توسط مجلس در آنها داده شده و نتيجتا” نياز به مذاكرات مجدد با طرف خارجي دارند .
دلايل افزايش تفاهم نامه ها پس از انقلاب معلول چند علت است :
اولا” ، در بسياري از موارد در روابط دپيلماتيك بين دو كشور ايران و طرف ديگر زمينه همكاري دوجانبه در مرتبه اي ازاهميت نبوده است تا الزاما” مسائل مورد نظر به صورت يك معاهده رسمي تنظيم گردد ،بلكه ترجيح داده مي شود همكاري به شكل ساده تري به عنوان تفاهم نامه عجالتا” به مورد اجرا گذاشته شود تا اگر همكاري دو جانبه ثمر بخش بود و طرفين به گسترش اين همكاري بعدا”علاقه بيشتري ابراز نمودند ، مراتب به صورت معاهده رسمي تدوين گردد . در حاليكه در رژيم گذشته روابط دو كشور در يك زمينه خاص اصولا” توسط يك معاهده مشخص مي شد و به حسب مورد ، تعهدات هر سال و يا هردوره اي به صورت يك پروتكل به امضاي نمايندگان اجرائي واداري مي رسيد .
ثانيا” ،دليل ديگر براي تنظيم تفاهم نامه به جاي معاهده اين است كه موضوعات مندرج در تفاهم نامه ها قاعدتا” مسائل اجرائي صرف هستند كه اخذ تصميم راجع به آنها در صلاحيت مقام اداري است كه آن را با طرف خارجي به امضا مي رساند و بدين لحاظ نيازي به تصويب قوه مقننه ندارد 74 ، و يا مطالبي است كه آرزوي طرفين را نسبت به توسعه روابط دو جانبه درآينده بازگو مي كند ،بدون اينكه براي زمان حاضر تعهداتي را مشخص نموده باشد . 75
ثالثا” ، در پاره اي از موارد ممكن است ملاحظات مربوط به سياست داخلي ايران و روابط بين دو فقره مجريه و مقننه ، دليل تنظيم تفاهم نامه باشد ، زيرا چه بسا مصلحت ديده مي شود كه در مرحله ابتدائي ، ضرورتي به دخالت دادن مستقيم مجلس در روابط بين دو كشور نباشد و يا اينكه سند تنظيمي بطور وسيعي در آغاز كار منتشر نگردد .
الف . اعتبار قانوني تفاهم نامه ها
فوقا” گفته شد كه فرق اساسي بين تفاهم نامه و معاهده رسمي در اين است كه تفاهم نامه بلافاصله پس از تنظيم وامضا توسط مقامات دوكشور لازم الاجرا مي گردد و مراحل ديگري از قبيل تصويب مجلس و امضاي رياست جمهوري لازم نمي باشد ، و حال آنكه معاهده رسمي ، كليه اين مراحل را بايد طي كند وپس از مبادله اسناد تصويب ، لازم الاجرا مي گردد . با توجه به اين تعريف آيا تفاهم نامه طبق موازين قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران داراي اعتبار قانوني مي باشد ؟ اگر ظاهر اصول 77 و 125 قانون اساسي مورد توجه قرار گيرد ،ممكن است گفته شود كه چنين تفاهم نامه هائي بي اعتبار است . شوراي نگهبان در نظريه شماره 9993 مورخ 8 / 9 / 1362 خود ظاهرا” از اين عقيده تبعيت نموده و اظهار داشته است كه « يادداشت تفاهم چنانچه ايجاد تعهد نمايد ، مثل قرارداد ( يعني به عبارت صحيح تر معاهده ) است و بايستي ضوابط مذكور درقانون اساسي نسبت به آن رعايت شود » . 76 معذلك با اندكي توجه معلوم مي شود كه اين نظريه اعتبار قانوني تفاهم نامه ها را مورد ترديد قرارنداده است ، بلكه صرفا” مي گويد يك سند بين المللي را كه ذاتا” در عداد معاهدات تلقي مي شود ، نمي توان به لحاظ عنوان آن كه يادداشت تفاهم نامگذاري شده از اجراي ضوابطي كه در قانون اساسي براي معاهدات پيش بيني گرديده است ، معاف نمود . به نظر ما شوراي نگهبان در اينجا راجع به اعتبار تفاهم نامه ها مخالفتي ابراز ننموده است ، چون سوال از شوراي نگهبان به اين صورت بوده : « آيا تفاهم نامه هائي كه نمايندگان دولت با طرفهاي خارجي امضا مي كنند و برآن فعاليت طرفين مبتني ميگردد ، حزء قرارداد به حساب مي آيد ؟ » شوراي نگهبان كلمه « قرارداد » در انتهاي اين سوال را به معني معاهده بين المللي تلقي كرده و پاسخ داده است كه چنين يادداشت تفاهمي چنانچه ايجاد تعهد نمايد ،مانند معاهدات بايد به تصويب مجلس برسد . 77 حال آنكه اگر دقت شود سوال مربوط به معاهدات نبوده است ،بلكه مربوط به قراردادهاي بين المللي مي باشد كه بين سازمانهاي دولتي ايران از يك طرف وموسسات خارجي از طرف ديگر راجع به خريد يامبادله اشياء و يا خدمات منعقده مي شود ( سوال شده است : « درموارد جزئي كه تصرف در قرادادها مي شود و بعضي ازمواد آن را از نظر مقدار پول ويازمان تحويل تغيير مي دهند ، بايدبه تصويب مجلس برسد يا خير ؟ » ) كه البته چنين قرادادهاي بين المللي ـ همچنانكه درجاي ديگر گفته خواهد شد ـ نيازي به تصويب مجلس ندارد . بهرحال به نظر ما شوراي نگهبان در اينجا اعتبار قانوني تفاهم نامه را كه موضوع سخن ما مي باشد ، مورد بحث قرارنداده است .
به نظر مي رسد كه تفاهم نامه ها در موضوعاتي كه اختصاص به آنها دارد و چنانكه ذيلا” تشريح خواهدشد و با احراز از شرايط خاص خود ، معتبر و لازم الاجرا تلقي مي شوند ، به عبارت ديگر ، علي رغم سكوت قانون اساسي دراين زمينه چنين توافق بين المللي معتبر و قانوني است ، زيرا اصل ،لازم الوفا بودن تعهدات بين المللي مي باشد و اصل 77 قانون اساسي آن را منحصر به معاهدات مصوبه مجلس نكرده است .
در نهايت امر ، اعبتار قانوني تفاهم نامه ها در حقوق داخلي مبتني است براعتبار اعمال اداري و در صورتيكه يك عمل اداري شرايط مقرره را واجد باشد ، لازم الاجرا مي باشد . بدين اعتبار ، در درجه نخست بايد مقام اداري ، صلاحيت انجام عمل اداري را داشته باشد و در درجه بعد ، اعمال اين صلاحيت بايد طبق قانون و مقررات انجام گيرد . 78
اگر اين دو شرط اصلي موجود باشد ، اعمال حقوقي اداري حتي اگر امضاي يك پروتكل بين المللي يا يك يادداشت تفاهم باشد نيز اعتبار قانوني را دارا است ، اما اعتبار قانوني تفاهم نامه ها در حقوق بين الملل مبتني است براصل لازم الوفا بودن تعهدات بين المللي واينكه هرگونه تعهد بين كشورها صرف نظر از نام و شكل آن ،مشمول مقررات مقاوله نامه ( كنوانسيون ) 1969 وين درباره حقوق معاهدات مي گردد . 79
صرف نظر ازقاعده كلي واصلي كه فوقا”بيان شده ،درباره وضعيت حقوقي واعتبار پروتكلهاي امضا شده در پايان اجلاسيه هاي مشترك وزيران ايران و ممالك خارجي در زمينه همكاريهاي اقتصادي و فني ، ضرورت دارد توضيحات بيشتري داده شود . در پايان اجلاسيه هاي مشترك وزيران ايران و كشورهاي خارجي معمولا”اسنادي با نامهاي پروتكلهاي منعقده و يا صورتجلسه مذاكرات و غيره به امضا مي رسد كه اكثرا”حاوي اهم مذاكرات هيئتهاي نمايندگي دو طرف ، پيرامون كليات همكاريهاي دو جانبه در زمينه هاي مودر توافق مي باشد كه در آن ، حزئيات ونحوه انجام اين همكاريها موكول به بررسيهاي بيشتر و احيانا” انجام مذاكره براي تنظيم يك معاهده اعم از موافقتنامه و يا عهدنامه بين دولتين و يا انعقاد قرارداد بين سازمانهاي مربوطه در دو كشور مي گردد . ممكن است پروتكلهاي مذكور حاوي پيشنهادها و توصيه هاي طرفين براي اجراي هر چه موثرتر موافقتنامه دو جانبه اي باشدكه قبلا” بين دو دولت منعقد شده است .
بدين جهت اينگونه پروتكلها ويادداشت تفاهمها بدون اينكه همانند معاهدات منشا حق وتكليف براي دو دولت گردند ، در عين حال طرفين به حسب روابط فيمابين وبه لحاظ نزاكت بين المللي 80 وتعهدات اخلاقي وسياسي ،معمولا” خود راملزم به رعايت آن مي دانند . اين نوع اسناد در طبقه بندي اسنادحقوقي بين المللي ، پائين ترين درجه را از نظر اهميت و قدرت اجرائي والزام آوري اشغال كرده است ،حال آنكه معاهدات بطور كلي و حتي تفاهم نامه هائي كه مسئولان اداري بطور منجز بدانها متعهد مي شوند ، ايجاد تكليف حقوقي براي دولتها مي نمايد ، به نحوي كه فسخ يكجانبه آن در صورتيكه در متن سند اين امر پيش بيني نشده باشد ، موجب مسئوليت حقوقي دولت مختلف مي گردد . در ضمن ، لازم به يادآوري است كه درمورد پروتكلهاي بازرگاني كه بمنظور تغيير ساليانه فهرست كالاهاي صادره و وارده و در اجراي ماده اي از موافقتنامه بازرگاني اصلي تنظيم مي گردد ،طبعا” مفاد اين پروتكلها براي طرفين درمدت تعيين شده قانونا” لازم الاجرا مي باشد ب . انواع تفاهم نامه هاي بين المللي
بنا به تعريفي كه قبلا” ازتفاهم نامه به دست داده شد ، اين نوع اسنادمعمولا” عبارتند از توافقهاي كتبي كه بين مقامات مختلف اداري و قوه مجريه در دو كشور به امضا مي رسند . اسامي و عناوين مختلف كه در اين زمينه رايج و معمول مي باشند عبارتند از : يادداشت تفاهم ،پروتكل ، صورتجلسه مذاكرات ، برنامه هاي اجرائي ، اعلاميه مشترك ومبادله يادداشت . تفاوت اين توافقهاي كتبي عمدتا” به محتوا و مندرجات آنها مربوط مي شود ، كه ذيلا”مورد بررسي قرار مي گيرد :
يادداشت تفاهم 81 سندي است كه مقامات اداري دو كشور در زمينه هاي گوناگون اقتصادي ، فرهنگي ، تجاري ، فني و غيره در روابط دوجانبه آن را مورد مذاكره قرارداده وبه امضا مي رسانند . يادداشت تفاهم ممكن اس حاوي تعهدات مشخصي نبوده وصرفا”برنامه ريزي براي مذاكرات آتي باشد . 82
پروتكل معمولا” در سه معناي مختلف بكار مي رود :
اولا” ،پروتكل به توافق الحاقي يا متممي گويند كه به يك معاهده منضم و يا بعدا” افزوده شده است ، مانند پروتكلهاي منضم به عهدنامه 1975 مربوط به مرز دولتي وحسن همجواري بين ايران و عراق 83 ويا پروتكلهاي تمديد كنوانسيون تجارت گندم مورخ 1971 كه در سالهاي بعد تهيه و به معاهده مزبور افزوده شده است . 84 بدين لحاظ نامگذاري يك موافقتنامه مستقل تجاري تحت عنوان پروتكل مربوط به مبادلات كالا 85 . صحيح به نظر نمي رسد .
ثانيا”، دربعضي مواقع مقصود از پروتكل ، صورتجلسه كنفرانسي است كه نمايندگان كشورها موافقت خود را با آن اعلام نموده اند ،مانند پروتكل ژنو 1925 درباره منع كاربرد سلاحهاي شيميائي . 86 در پاره اي مواقع نيز مقصود ازپروتكل صورتمجلس مذاكرات بين نمايندگان دوكشور در زمينه هاي مختلف و روابط و همكاريهاي دوجانبه است ، مانند پروتكل نهائي همكاريهاي اقتصادي بين ايران و شوروي مورخ 30 / 3 / 59 87
ثالثا”،سند امضاي يك معاهده بين المللي را « پروتكل امضا » 88 مي نامند كه حاوي اعتبار نامه امضا كنندگان و اعلاميه هاي يكجانبه ويا قيود وشروطي است كه طبق معاهده ، كشورها مجاز به تصريح آنها در هنگام امضا مي باشند . 89
صورتجلسه مذاكرات 90 سندي است كه مواضع ومطالب مسئولان اجرائي دو كشور در طول مذاكرات و احيانا” توافقهاي انجام شده را در بر دارد .
اعلاميه 91 درحقوق بين الملل در سه مورد بكار مي رود :
اول . خطوط كلي واساسي تنظيم آتي يك معاهده بين كشورهاي امضا كننده اعلاميه معين مي شود ، مانند اعلاميه « ازمير » كه توسط روساي سه كشور ايران ، پاكستان و تركيه درسال 1344 شمسي به امضا رسيد و شالوده سازمان عمران منطقه اي ( آر . سي . دي . ) ريخته شد .
دوم . اعلاميه هاي يكجانبه كه از طرف يك دولت صادر مي شود وممكن است منشا حق و تكليف براي كشورهاي ديگر گردد ،مانند اعلان جنگ ، يا اعلام منطقه جنگي در دريا ويا اعلاميه ممنوعيت حمل قاچاق و وسائل جنگي براي متخاصم .
|
منوی اصلی
آمار
وب سایت:
نویسنده: 
